08/05/2014

Bestuurlijke lus bij de Raad voor Vergunningsbetwistingen vernietigd door het Grondwettelijk Hof

Met het recent arrest van 8 mei 2014 met nummer 74/2014 heeft het Grondwettelijk Hof de bestuurlijke lus door de Raad voor Vergunningsbetwistingen vernietigd.

Naar aanleiding van de beroepen tot vernietiging van de artikelen 4.8.4 en 4.8.28, §2 van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening (hierna: VCRO) heeft het Grondwettelijk Hof zich uitgesproken over de grondwettelijkheid van de mogelijkheid voor de Raad voor Vergunningsbetwistingen om tijdens de schorsings- en/of annulatieprocedure de vergunningverlenende overheid te vragen een vastgestelde onregelmatigheid in de bestreden beslissing te herstellen of te laten herstellen, d.i. de bestuurlijke lus.

Het opzet van deze bestuurlijke lus in het procedurereglement van de Raad voor Vergunningsbetwistingen bestond erin dat de Raad een oplossingsgerichte rechtspraak zou ontwikkelen. 

Het Grondwettelijk Hof oordeelt hierover nu als volgt:

‘[…] B.7.2. De beginselen van de onafhankelijkheid van de rechter en van de scheiding der machten zijn fundamentele kenmerken van de rechtsstaat.

B.7.3. Het rechterlijk toezicht dat de Raad voor Vergunningsbetwistingen uitoefent, betreft de externe en interne wettigheidscontrole, die niet zover gaat dat hij zijn beoordeling in de plaats zou kunnen stellen van de discretionaire beoordelingsbevoegdheid van de administratie. Bij zijn controle mag de rechter zich immers niet begeven op het terrein van de opportuniteit, vermits dat onverenigbaar zou zijn met de beginselen die de verhoudingen regelen tussen het bestuur en de rechtscolleges.

Het vaststellen van de inhoud van een discretionaire beslissing, meer bepaald als gevolg van het herstel van de onregelmatigheid, komt niet de rechter maar het bestuur toe. Het vergunningverlenende bestuursorgaan kan beslissen, met name wanneer het van mening is dat het herstel van de onregelmatigheid een weerslag kan hebben op de inhoud van de bestreden beslissing, geen gebruik te maken van de mogelijkheid tot toepassing van de bestuurlijke lus.

B.7.4. Door de Raad voor Vergunningsbetwistingen de mogelijkheid te bieden, wanneer die de toepassing van de bestuurlijke lus voorstelt, zijn standpunt over de uitkomst van het geschil kenbaar te maken, dat nochtans tot dezelfde beslissing moet leiden, doet de bestreden bepaling op discriminerende wijze afbreuk aan het beginsel van onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de rechter.

B.8.1. De verzoekende partijen voeren aan dat de bestreden bepaling op discriminerende wijze afbreuk doet aan de rechten van verdediging, het recht op tegenspraak en het recht op toegang tot de rechter.

B.8.2. Krachtens de bestreden bepaling kan de Raad voor Vergunningsbetwistingen het vergunningverlenende bestuursorgaan « in elke stand van het geding met een tussenuitspraak » de mogelijkheid bieden om de bestuurlijke lus toe te passen. Pas nadat het betrokken bestuursorgaan die mogelijkheid heeft benut, kunnen de partijen hun zienswijze meedelen (artikel 4.8.4, § 2, laatste lid).

B.8.1. De verzoekende partijen voeren aan dat de bestreden bepaling op discriminerende wijze afbreuk doet aan de rechten van verdediging, het recht op tegenspraak en het recht op toegang tot de rechter.

B.8.2. Krachtens de bestreden bepaling kan de Raad voor Vergunningsbetwistingen het vergunningverlenende bestuursorgaan « in elke stand van het geding met een tussenuitspraak » de mogelijkheid bieden om de bestuurlijke lus toe te passen. Pas nadat het betrokken bestuursorgaan die mogelijkheid heeft benut, kunnen de partijen hun zienswijze meedelen (artikel 4.8.4, § 2, laatste lid).

Het loutere oordeel door de Raad voor Vergunningsbetwistingen dat de belanghebbenden door de toepassing van de bestuurlijke lus niet onevenredig kunnen worden benadeeld, kan niet volstaan. Het komt immers de partijen zelf toe, en niet het rechtscollege, om uit te maken of een nieuw element opmerkingen behoeft of niet (zie, mutatis mutandis, EHRM, 18 februari 1997, Nideröst-Huber t. Zwitserland, § 29; 27 september 2011, Hrdalo t. Kroatië, § 36).’

B.8.4. De toepassing van de bestuurlijke lus kan daarenboven gevolgen hebben voor de belanghebbenden, bedoeld in artikel 4.8.11 van de VCRO, die tegen de beslissing geen beroep hebben ingesteld en die niet zijn tussengekomen in het geding.

Het recht op toegang tot de rechter is een algemeen rechtsbeginsel dat met inachtneming van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet aan eenieder moet worden gewaarborgd. Een beslissing die met toepassing van de bestuurlijke lus is genomen, kan niet van het recht op toegang tot de rechter worden uitgesloten. De beperking van dat recht, voor een categorie van belanghebbenden, is niet evenredig met de door de decreetgever nagestreefde doelstelling die in essentie erin bestaat de bestuurlijke geschillenbeslechting te stroomlijnen en te versnellen.

B.8.5. Door niet te voorzien in een op tegenspraak gevoerd debat over de mogelijkheid tot toepassing van de bestuurlijke lus, in gevallen waarin zulks nog niet het voorwerp was van debat tussen de partijen, en door niet te voorzien in de mogelijkheid om beroep in te stellen tegen de beslissing die met toepassing van de bestuurlijke lus is genomen, na de kennisgeving of de bekendmaking daarvan, doet de bestreden bepaling op discriminerende wijze afbreuk aan de rechten van verdediging, het recht op tegenspraak en het recht op toegang tot de rechter.
[eigen aanduiding]

De verzoekende partijen voerden tevens aan dat de praktijk van de bestuurlijke maatregel de formele motiveringsplicht uit de artikelen 2 en 3 van de wet van 29 juli 1991 betreffende de uitdrukkelijke motivering van de bestuurshandelingen zou schenden.

Het Hof valt deze visie bij en overweegt het volgende:

‘[…] B.9.3. Die bepalingen veralgemenen de verplichting om de bestuurshandelingen met individuele draagwijdte uitdrukkelijk te motiveren. De uitdrukkelijke motivering van de betrokken handelingen is een recht van de bestuurde, aan wie aldus een bijkomende waarborg wordt geboden tegen bestuurshandelingen met individuele strekking die willekeurig zouden zijn.

B.9.4. Een gemeenschaps- of gewestwetgever zou, zonder de federale bevoegdheid ter zake te schenden, niet vermogen de bescherming die door de federale wetgeving aan de bestuurden wordt geboden te verminderen door de overheden die optreden in de aangelegenheden waarvoor hij bevoegd is, vrij te stellen van de toepassing van de voormelde wet of door die overheden toe te staan daarvan af te wijken (zie o.a. het arrest nr. 91/2013 van 13 juni 2013).

B.9.5. Doordat zij het betrokken bestuursorgaan toestaat een individuele bestuurshandeling die niet uitdrukkelijk is gemotiveerd na toepassing van de bestuurlijke lus van de vereiste motivering te voorzien, doet de bestreden bepaling afbreuk aan het bij de wet van 29 juli 1991 gewaarborgde recht van de adressaat van de handeling, maar eveneens van elke belanghebbende derde, om onmiddellijk kennis te nemen van de motieven die de beslissing verantwoorden door de vermelding ervan in de handeling zelf. Het recht op de uitdrukkelijke motivering maakt het mogelijk het jurisdictionele toezicht op de bestuurshandelingen met individuele draagwijdte en de inachtneming van het beginsel van de wapengelijkheid in het kader van het administratief contentieux te versterken.

De uitdrukkelijke motiveringsplicht, die de bestuurde in staat moet stellen te beoordelen of er aanleiding toe bestaat de beroepen in te stellen waarover hij beschikt, zou zijn doel voorbijschieten indien die bestuurde de motieven die de beslissing verantwoorden pas te weten kan komen nadat hij beroep heeft ingesteld.

Overigens vereist artikel 6, lid 9, van het Verdrag van Aarhus, ondertekend op 25 juni 1998, betreffende toegang tot informatie, inspraak in besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden dat de tekst van de betrokken bestuurshandeling, voor zover zij onder het toepassingsgebied van het Verdrag valt, toegankelijk wordt gemaakt voor het publiek « tezamen met de redenen en overwegingen waarop het besluit is gebaseerd »

B.9.6. Bovendien, opdat artikel 10 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 van toepassing kan zijn, is vereist dat de aangenomen reglementering noodzakelijk is voor de uitoefening van de bevoegdheden van het gewest, dat de aangelegenheid zich leent tot een gedifferentieerde regeling en dat de weerslag van de in het geding zijnde bepalingen op de aangelegenheid slechts marginaal is.

Te dezen echter volstaat het vast te stellen dat de weerslag van de in het geding zijnde bepaling op de federale bevoegdheid inzake uitdrukkelijke motivering niet marginaal is aangezien zij erop neerkomt toe te staan dat de motieven van een beslissing met betrekking tot een aanvraag tot vergunning, validering of registratie niet in de handeling zelf voorkomen en door het bevoegde bestuurlijke gezag pas worden bekendgemaakt in de loop van de procedure voor de Raad voor Vergunningsbetwistingen.

B.10. Uit hetgeen voorafgaat volgt dat de bestreden bepaling dient te worden vernietigd.’
[eigen aanduiding]

Met betrekking tot artikel 4.8.28, §2, derde lid van de VCRO (de kostenverdeling naar aanleiding van de toepassing van de bestuurlijke lus) overweegt het Grondwettelijk Hof, in de mate voormeld artikel het artikel 4.8.4 van de VCRO viseert, het volgende:

‘B.12.1. De verzoekende partijen zijn van oordeel dat het decreet niet enkel de mogelijkheid, maar de verplichting zou moeten inhouden om bij de toepassing van de bestuurlijke lus de kosten ten laste van de vergunningverlenende overheid te leggen. Zij voeren aan dat de bestreden bepaling, doordat zij niet in een dergelijke verplichting voorziet, in strijd is met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, al dan niet in samenhang gelezen met internationaalrechtelijke bepalingen.

B.12.2. Het recht op toegang tot de rechter, dat met inachtneming van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet aan eenieder moet worden gewaarborgd, kan het voorwerp uitmaken van beperkingen, ook van financiële aard, voor zover die beperkingen geen afbreuk doen aan de essentie zelf van het recht op toegang tot een rechter.

Op zich doet een regeling die de kosten ten laste van een van de partijen legt geen afbreuk aan dat recht (vgl. het arrest nr. 85/2013 van 13 juni 2013, B.3).

Hoewel de kosten in de regel ten laste worden gelegd van de in het ongelijk gestelde partij, staat het recht op toegang tot de rechter evenmin in de weg aan een regeling die de rechter in bijzondere omstandigheden toestaat de kosten geheel of ten dele ten laste te leggen van de partij die in het gelijk wordt gesteld (zie het arrest nr. 57/2006 van 19 april 2006, B.6, alsook het arrest nr. 96/2012 van 19 juli 2012, B.9).

Het recht op toegang tot de rechter dient evenwel op een niet-discriminerende wijze te worden gewaarborgd (zie het arrest nr. 161/2011 van 20 oktober 2011, B.7.2).

B.12.3. Krachtens het eerste lid van artikel 4.8.28, § 2, van de VCRO legt de Raad voor Vergunningsbetwistingen in zijn uitspraak « het geheel of een deel van de kosten ten laste van de partij die ten gronde in het ongelijk gesteld wordt ».

In de regel vernietigt de Raad voor Vergunningsbetwistingen een bestreden beslissing wanneer zij onregelmatig is. De kosten worden in dat geval geheel of gedeeltelijk ten laste gelegd van het bestuursorgaan dat de onregelmatige beslissing heeft genomen.

Wanneer de Raad evenwel het bestuursorgaan de mogelijkheid biedt om de bestuurlijke lus toe te passen en de onregelmatigheid wordt hersteld, dan kan het beroep worden verworpen. De kosten worden in dat geval geheel of gedeeltelijk ten laste gelegd van de verzoekende partij, die immers « ten gronde in het ongelijk gesteld wordt ».

B.12.4. De decreetgever voert op die manier een verschil in behandeling in tussen twee categorieën van rechtzoekenden die voor de Raad voor Vergunningsbetwistingen een beslissing hebben aangevochten, waarvan die Raad vervolgens heeft vastgesteld dat zij door een onwettigheid is aangetast. Doordat de decreetgever heeft bepaald dat de kosten niet volledig ten laste kunnen worden gelegd van de verzoekende partijen wanneer de bestreden beslissing wordt vernietigd, maar niet erin heeft voorzien dat de kosten evenmin volledig ten laste kunnen worden gelegd van de verzoekende partijen wanneer hun beroep als gevolg van de toepassing van de bestuurlijke wordt verworpen, heeft hij zonder redelijke verantwoording afbreuk gedaan aan het recht op gelijke toegang tot de rechter.

B.13. Daaruit volgt dat de bestreden bepaling dient te worden vernietigd in zoverre zij van toepassing is op de bestuurlijke lus.
[eigen aanduiding]

Gelet op het feit dat dit arrest vrij verregaande gevolgen zou kunnen hebben en ‘Aangezien de bekommernis van de decreetgever om te komen tot een effectieve en definitieve geschillenbeslechting bijval verdient […]’, werd het voorstel geopperd om de gevolgen van het vernietigde artikel 4.8.4 van de VCRO niet te handhaven gedurende een bepaalde periode ‘teneinde de rechtszekerheid niet in het gedrang te brengen en de decreetgever toe te laten een nieuwe regeling aan te nemen die niet de voormelde grondwettigheidsbezwaren oproept.’.

Hierover oordeelde het Grondwettelijk Hof het volgende:

‘Nu er geen dringende noodzaak bestaat voor de Raad voor Vergunningsbetwistingen om de bestuurlijke lus in afwachting van het optreden van de decreetgever te kunnen blijven toepassen, dienen de gevolgen van de vernietigde bepaling niet te worden gehandhaafd.’

Benieuwd hoe het Grondwettelijk Hof zal oordelen over de bestuurlijk lus die sinds de hervorming van de procedure voor de Raad van State vanaf 1 maart 2014 ook daar zijn doorgang vond.

Wordt zoals altijd vervolgd…



Meer tags?